Nova pravila ravnanja z odpadno embalažo
Avtor: Miha Hočevar
Odpadna embalaža kot aktualen ter rastoč problem
Odpadna embalaža se že dlje časa kaže kot akuten globalni izziv. Na območju Evropske Unije se je od leta 2007 do 2017 njena količina povečala za kar 6,6 milijona ton oziroma za 9,3 %.1 Evropski zakonodajalec je problem naslovil s sprejetjem več direktiv, med drugim Direktive 2018/852 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži2. V njeni uvodni izjavi je izpostavljena potreba po izboljšanju ravnanja z odpadki in zaostritvi ciljev predelave ter recikliranja embalaže in odpadne embalaže v EU. Novi cilji tako predpisujejo dvig spodnje meje masnih odstotkov vse reciklirane odpadne embalaže iz trenutnih 55 na 65 do konca leta 2025 oziroma na 70 do konca leta 2030.
Za Slovenijo se takšna sprememba ne zdi posebej relevantna, saj smo po podatkih Eurostata že leta 2017 dosegali stopnjo 70.1 % ter bili tako po deležu reciklirane embalaže uvrščeni nad povprečje EU. Problem odpadne embalaže se pri nas kaže drugje, in sicer v anomaliji ureditve kroga zavezancev za ravnanje z odpadno embalažo ter v (tradicionalno) zamudnih postopkih implementacije evropskih direktiv, tudi z zadevnega področja.
Zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo
Tako gospodarstvo kot tudi gospodinjstva vsakodnevno povzročajo nastanek velikih količin odpadne embalaže. Slednjo je potrebno zbirati, obdelovati in odstranjevati, kar pomeni, da v končni fazi predstavlja razmeroma veliko obremenitev za okolje. Temeljna ideja okoljevarstvenih predpisov sloni na načelu odgovornosti povzročitelja (polluter pays principle), zato je potrebno na tej podlagi identificirati naslovnika odgovornosti za predmetno okoljsko škodo.
Embalaža pomeni vse izdelke, ki obdajajo blago zaradi njegovega ohranjanja, varovanja ali transporta. Potem ko je izrabljen njen namen, embalaža posledično postane odpadek. Čeprav odpadna embalaža dejansko nastane pri končnem uporabniku, je za njenega povzročitelja potrebno šteti subjekt, ki je embalažo oziroma embalirano blago prvi dal na relevantni trg. Takšen pristop se zdi ustrezen že z vidika standardne teorije o eksternalijah. Poslovni subjekti, ki zaradi svojih dejavnosti spravljajo v promet embalažo, ki torej predstavlja škodljiv stranski učinek takšnih dejavnosti, naj zato tudi krijejo stroške ravnanja z njo, ko ta postane odpadek. Pri tem z vidika predpisov ni relevantno, ali zavezanci predmetne stroške nadalje ekonomsko prevalijo na končne uporabnike.
V Sloveniji ravnanje z odpadno embalažo poleg krovnega predpisa, Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju »ZVO-1«)3, detajlno urejata Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo4 ter Uredba o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi nastajanja odpadne embalaže5. Omenjeni uredbi določata podrobna pravila ravnanja z odpadno embalažo ter s tem povezane obveznosti. Bistvena okoliščina za določitev naslovnika slednjih je prvo dajanje v promet. Zavezanec za predpisane obveznosti je tako vsaka pravna oseba ali samostojni podjetnik s sedežem v Republiki Sloveniji, ki daje embalažo oziroma embalirano blago prvič v promet v Republiki Sloveniji in je: (i) embaler, (ii) pridobitelj embaliranega blaga, (iii) proizvajalec embalaže, namenjene polnjenju na prodajnem mestu, ali (iv) pridobitelj embalaže, namenjene polnjenju na prodajnem mestu.
Zavezanec mora svojo dejavnost še pred pričetkom izvajanja prijaviti Finančni Upravi, nato pa je zavezan k vodenju evidence o embalaži, dani v promet, periodičnemu plačevanju okoljske dajatve ter zagotavljanju predpisanega ravnanja z odpadno embalažo, kar v praksi pomeni plačevanje embalažnine družbi za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju »DROE«).6
Obstoječa ureditev pa predvideva tudi pomembno izjemo, in sicer količinski prag 15 ton. Subjekti, ki takšne letne količine ne dosežejo, niso zavezani za predpisano ravnanje z odpadno embalažo in za plačilo okoljske dajatve. Ugotovimo lahko, da je takšna izjema nerazumna, ker pomeni odstop od načela, da breme okoljske škode nosi onesnaževalec. Ureditev, ki na podlagi empirično neutemeljene izjeme obide »manjše« onesnaževalce, v praksi lahko pomeni le zaplete, saj določena količina odpadne embalaže ni vključena v sistem ravnanja z odpadki. Pri tem pa sploh ne gre za zanemarljivo količino. Računsko sodišče je namreč leta 2015 ugotovilo, da takšna razlika skupaj predstavlja kar 53,2 % vse embalaže, dane na slovenski trg.7
V preteklosti so se posledično pojavili spori v zvezi s količinami prevzetih odpadkov s strani DROE. Slednje pri komunalnih podjetjih poberejo svoj delež odpadne embalaže ter z denarjem od pobrane embalažnine krijejo njen prevoz, sortiranje in sežig. Državni organi so bili mnenja, da so DROE zavezane prevzemati tudi nakopičene količine »manjših« onesnaževalcev, za katere sicer ne prejmejo embalažnine. Upravno sodišče je v zvezi s tem jasno poudarilo, da je skladno s temeljnimi načeli odgovornost za ravnanje z odpadki na povzročitelju, kar pa DROE vsekakor ni. Slednje so tako dolžne prevzemati (le) takšno količino odpadkov, kot so jo zavezanci za ravnanje z odpadno embalažo, s katerimi imajo sklenjene pogodbe, dali na trg.8
Predvidene spremembe
Ministrstvo za okolje in prostor je kot odgovor na zaplete pripravilo dolgo pričakovani predlog Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo. Slednja je mišljena kot izvedbeni predpis nedavno sprejete novele ZVO-1J ter implementaciji Direktive 2018/852. Osnutek uredbe je bil 10. julija 2020 posredovan v postopek medresorskega usklajevanja. Pri tem velja opozoriti, da Republika Slovenija znova zamuja s prenosom omenjene direktive ter prav tako obeh sorodnih direktiv, t.j. Direktive 2018/8509 in Direktive 2018/85110. Rok za prenos se je za vse tri iztekel 5. julija 2020. Republika Slovenija je zato 8. oktobra 2020 prejela uradni opomin Evropske komisije po 258. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije ter ima do 8. decembra 2020 čas za posredovanje odgovora. Glede na zaznano normodajno aktivnost je sicer moč pričakovati, da bodo omenjene direktive implementirane brez nadaljnjih zapletov.
V kolikor bodo predvidene spremembe tudi sprejete, bo temeljito poseženo v pravila glede ravnanja z odpadno embalažo. Novela namreč predvideva ukinitev količinskega praga za nastanek obveznosti plačevanja stroškov ravnanja z odpadno embalažo.11 Predvidena pa je tudi nova izjema, in sicer plačilo pavšalnega zneska za tista podjetja, ki dajo letno v Republiki Sloveniji v promet manj kot 1.000 kg embalaže. Pri tem je predvideno, da takšen znesek določi DROE, iz besedila določbe pa posredno izhaja tudi, da je izjema podjetjem ponujena zgolj kot možnost in ne obveza.
Predvideno je, da bodo spremembe pričele veljati z začetkom leta 2021. V kolikor bo temu res tako, bo velik krog subjektov v kratkem podvržen plačilu embalažnine, posledično pa bodo DROE s temi sredstvi lahko pokrila prevzem bistveno večjih količin odpadne embalaže. Tako lahko pričakujemo občutno izboljšanje razmer na odlagališčih, pri čemer pa je pričakovana obremenitev za posamezni subjekt relativno nizka. Po informativnem izračunu bi letni znesek embalažnine za poslovni subjekt, ki da na trg 10 ton prodajne plastike, v letošnjem letu nanesel okoli 1.950 EUR (brez DDV). V povprečju torej ne gre za zneske, ki bi imeli občuten vpliv na poslovne izide posameznih zavezancev, skupno pa bodo imeli pomemben vpliv na varstvo okolja.
[1] Packaging waste statistics (2. 11. 2020).
[2] Direktiva (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži.
[3] Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 49/06 – ZMetD, 66/06 – odl. US, 33/07 – ZPNačrt, 57/08 – ZFO-1A, 70/08, 108/09, 108/09 – ZPNačrt-A, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16, 61/17 – GZ, 21/18 – ZNOrg in 84/18 – ZIURKOE).
[4] Uredba o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 – popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 – popr., 35/17, 60/18, 68/18 in 84/18 – ZIURKOE).
[5] Uredba o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi nastajanja odpadne embalaže (Uradni list RS, št. 32/06, 65/06, 78/08, 19/10, 68/17 in 82/18).
[6] Pri vsem naštetem pa je potrebno upoštevati tudi s predpisi predvidene razne izjeme, npr. v zvezi z vračljivo embalažo, embalažo z dolgo življenjsko dobo, embalažo iz PVC itd.
[7] Revizijsko poročilo Ravnanje s komunalnimi odpadki št. 321-5/2011/132 z dne 2. septembra 2015.
[8] Sodba in sklep Upravnega sodišča opr. št. I U 242/2018-9 z dne 4. decembra 2018.
[9] Direktiva (EU) 2018/850 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 1999/31/ES o odlaganju odpadkov na odlagališčih.
[10] Direktiva (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih.
[11] Medtem ko predlog Uredbe o spremembi in dopolnitvi Uredbe o okoljski dajatvi za onesnaževanje okolja zaradi nastajanja odpadne embalaže, ki je prav tako v postopku medresorskega usklajevanja, ne predvideva ukinitve količinske omejitve v zvezi z obveznostjo plačevanja okoljske dajatve.
