Pregled tujih naložb: prenovljena pravila za vlaganja v strateške sektorje

Avtorica: Jera Majzelj

Po treh letih uporabe je začasni mehanizem pregleda neposrednih tujih naložb zamenjala nova trajnejša ureditev. Novi mehanizem je zakonodajalec umestil v Zakon o spodbujanju investicij.

Prvotni mehanizem je bil uveden leta 2020 kot del interventnih ukrepov v povezavi z epidemijo COVID-19. Evropska komisija je namreč spodbujala države članice, naj uporabijo vsa orodja, ki so na voljo, za preprečitev izgube kritičnih sredstev in tehnologije, še posebej na področju zdravstva in farmacije.[1] Tuji vlagateljji v nekaterih sektorjih so bili tako dolžni svoje naložbe v Sloveniji priglasiti ministrstvu za gospodarstvo.

Nova pravila so ohranila bistvene poteze prvotnega mehanizma in vpeljala tudi nekaj dobrodošlih novosti, med drugim:

• obveznost priglasitve tuje naložbe ne velja več za vlagatelje iz držav članic EU, temveč zgolj za vlagatelje iz tretjih držav;
• pridobitve nepremičnin niso več predmet priglasitve;
• časovno obdobje, v katerem ima ministrstvo možnost pregleda, se je v nekaterih primerih skrajšalo s 5 na 2 leti;
• ministrstvo postopek pregleda vedno zaključi z izdajo odločbe, medtem ko je v dosedanji ureditvi postopek lahko zaključilo zgolj z izdajo mnenja.

Zaradi hitenja s sprejemanjem novih pravil pa zakonodajalec na žalost ni izrabil priložnosti, da odpravi še druge številne dileme, ki so se v preteklih treh letih pojavljale v praksi in ki za tuje vlagatelje pomenijo negotovost in dodatno birokratsko oviro za vlaganja v slovensko gospodarstvo.

Glavne značilnosti mehanizma pregleda tujih naložb

Opredelitev tujega vlagatelja

Največja vsebinska sprememba, ki jo prinaša novi mehanizem, je zoženje opredelitve tujega vlagatelja. Dolžnost priglasitve tako ne velja več za vlagatelje iz držav članic EU, temveč zgolj za vlagatelje iz tretjih držav.

Nova ureditev tudi izrecno naslavlja vprašanje posrednih vlaganj, saj na več mestih poudarja, da ureditev velja tudi za posredne povezave oziroma pridobitve (npr. vlaganje v slovensko družbo, ki jo državljan tretje države izvede preko družbe, ustanovljene v državi članici EU).

Opredelitev tuje neposredne naložbe

Opredelitev tuje neposredne naložbe je ostala skoraj enaka – gre za vsako naložbo tujega vlagatelja, katere namen je vzpostavitev oziroma ohranjanje trajnih povezav med tujim vlagateljem in gospodarsko družbo s sedežem v Sloveniji, in sicer s pridobitvijo vsaj 10 % udeležbe v kapitalu ali glasovalnih pravicah.

V primerjavi z začasnim mehanizmom sta bili dodani dve pojasnili:

• opredelitev izrecno omenja tudi posredne povezave oziroma posredne pridobitve;
• opredelitev izrecno naslavlja vprašanje nadaljnjih pridobitev – tuja neposredna naložba je tako prva in vsaka nadaljnja pridobitev 10 % udeležbe.

Nerazjasnjeno ostaja vprašanje, ali je tuja neposredna naložba lahko tudi ustanovitev podružnice (zakonsko besedilo bi sicer kazalo na negativen odgovor).

Kljub izrecni omembi posrednih naložb ostaja odprto vprašanje praktičnega pristopa k razumevanju posredne udeležbe. Obrazložitev predloga zakona nakazuje, da bo pristop ministrstva izključno računski (lastništvo 60 % delnic v družbi, ki ima v lasti 15 % delež v slovenski družbi, pomeni 9 % posredno lastništvo (60 % od 15 % = 9 %)). Vendar takšen pristop spregleda vsebinsko razsežnost transakcij. Večinska udeležba v večini primerov pomeni obvladovanje družbe, to pa bi lahko vodilo v drugačne (ne tako matematične) zaključke.

Zakon ne vsebuje nobene izjeme za prenose znotraj skupine, kar potrjuje tudi obrazložitev, za tuje vlagatelje pa to še vedno predstavlja nepotrebno administrativno breme, saj se s prenosi znotraj skupine končno lastništvo ne spreminja.

Rok za priglasitev

Rok za priglasitev ostaja 15 koledarskih dni.

Nova ureditev posega zgolj v način štetja roka. Začasni mehanizem je namreč rok vezal na objavo prevzemne ponudbe oziroma na sklenitev pogodbe o združitvi, kar je povzročalo veliko nejasnosti. S tem je namreč (nehoteno) zožil obveznost priglasitve na združitve družb in prevzeme po prevzemni zakonodaji, izpustil pa veliko bolj običajne pridobitve delnic in poslovnih deležev.

Nova ureditev je to nedoslednost popravila in rok veže na sklenitev pravnega posla, s katerim tuji vlagatelj pridobi 10 % udeležbo, oziroma na objavo prevzemne ponudbe.[2] Pri ustanovitvi družbe je rok po novi ureditvi vezan na vpis ustanovitve gospodarske družbe v sodni register (predhodno je bil vezan na sámo ustanovitev).

Enako kot v dosedanji ureditvi vlagatelj ni dolžan čakati z izvedbo pravnega posla oziroma ustanovitvijo družbe do dokončne odločbe ministrstva. Vendar pa s tem prevzema določeno tveganje. Če ministrstvo naložbo kasneje prepove, je vlagatelj dolžan ravnati skladno s takšno odločbo in v končni fazi tudi odsvojiti pridobljeno naložbo.

Vsebina priglasitve

Nova ureditev ne predvideva več obrazca za priglasitev (ki v praksi tudi v prejšnji ureditvi ni zaživel), temveč zgolj seznam podatkov in dokazil, ki jih mora priglasitelj predložiti. Seznam je enak dosedanjemu (letni promet, število zaposlenih, lastniška struktura, vrednost in viri financiranja, proizvodi in dejavnosti itd.), razen v dveh bistvenih točkah:

• vlagatelj se mora opredeliti do vprašanja, ali njegova naložba vpliva na varnost ali javni red, kar vključuje opredelitev do nekaterih kriterijev, kot jih našteva zakon (več o tem spodaj);
• vlagatelj mora predložiti dokazila, ki izkazujejo resničnost predloženih podatkov, kar bo za tuje vlagatelje predstavljalo dodatno administrativno breme in strošek, predvsem zaradi prevodov v slovenščino.

Dejavnosti, ki jih pregled zadeva

Predmet pregleda niso vse tuje naložbe, temveč zgolj nekateri strateški sektorji. Seznam relevantnih dejavnosti v novi ureditvi ostaja skoraj enak, in med drugim vključuje:

• kritično infrastrukturo, vključno z infrastrukturo na področju energetike, prometa, vode, zdravja itd.;
• kritične tehnologije in blago z dvojno rabo, vključno z umetno inteligenco, letalsko in vesoljsko industrijo itd.;
• dobavo kritičnih virov ter prehransko varnost;
• dostop do občutljivih informacij, vključno z osebnimi podatki, ali sposobnost nadziranja takšnih informacij;
• svoboda in pluralnost medijev;
• projekti in programi v interesu EU (npr. Copernicus, Horizon itd.).

Edina sprememba v seznamu se tiče zdravstva in farmacije, saj je nova ureditev nepojasnjeno izključila zdravstveno, medicinsko in farmacevtsko tehnologijo ter medicinsko in zaščitno opremo. Te dejavnosti so bile do sedaj izrecno omenjene in so predstavljale enega od bistvenih namenov ureditve v času epidemije. Novi seznam teh dejavnosti izrecno več ne omenja, ostaja pa vprašanje, ali jih še vedno lahko razumemo kot »kritične tehnologije« oziroma »kritične vire« na splošno.

Odprta ostajajo tudi vprašanja o obsegu navedenih dejavnosti, saj zakon npr. ne določa, kaj šteje kot kritično infrastrukturo, iz prakse ministrstva pa izhaja, da ministrstvo ne sledi opredelitvam iz področnih zakonov (npr. Zakona o kritični infrastrukturi).

Postopek priglasitve

Postopek pregleda bo vsebinsko potekal podobno, kot ga je ministrstvo izvajalo po prejšnji ureditvi, in sicer v dveh fazah. Sprememba je predvsem v tem, da bo ministrstvo v vsakem primeru postopek končalo z izdajo odločbe, medtem ko so se vlagatelji v dosedanjih postopkih morali zadovoljiti z »mnenjem« komisije, katerega veljavnost in dokončnost sta bili vprašljivi.

V fazi predhodnega postopka bo komisija za priglasitve najprej preverjala formalne pogoje, tj. ali je priglašena transakcija oziroma ustanovitev nove družbe sploh podrejena določbam zakona. Če komisija npr. ugotovi, da ne gre za tujega vlagatelja po opredelitvi iz zakona, komisija o tem izda mnenje, ministrstvo pa na tej podlagi izda odločbo.

Če komisija za priglasitve ugotovi, da so formalni pogoji za pregled sicer izpolnjeni, vendar pa priglašena naložba nima vpliva na varnost in javni red v Republiki Sloveniji  oziroma je ta vpliv zgolj neznaten, komisija svoje delo ravno tako zaključi z mnenjem, ministrstvo po o tem izda odločbo.

Če komisija pri vsebinskem pregledu ugotovi, da bi naložba lahko imela vpliv na javni red ali varnost, izda mnenje, s katerim predlaga uvedbo druge faze postopka, t. i. postopka pregleda. Ministrstvo na tej podlagi izda procesni sklep, s katerim uvede postopek.

Vsebinsko presojo naložbe oziroma tujega vlagatelja v tej drugi fazi opravi strokovna skupina, ki je imenovana za vsak pregled posebej. Rezultat pregleda je mnenje strokovne skupine, v katerem ta predlaga, naj ministrstvo naložbo odobri, omejeno odobri, tako da se določijo pogoji za njeno izvedbo, ali prepove, če lahko vpliva na varnost ali javni red Republike Slovenije. Ministrstvo na podlagi mnenja izda odločbo.

Pogoji za izvedbo naložbe se lahko določijo v primerih, ko je sicer ugotovljen vpliv na javni red oziroma varnost, vendar se ta vpliv lahko omili oziroma celo prepreči. Nabor pogojev, ki jih ministrstvo lahko določi, ni omejen.[3] Omejeno pa je njihovo trajanje, in sicer na največ deset let. Posledica neupoštevanja pogojev je po novi ureditvi lahko tudi dokončna prepoved naložbe.

Če pregled pokaže, da ima naložba vpliv na varnost ali javni red, ki ga ni mogoče omiliti ali preprečiti s pogoji, ministrstvo naložbo prepove.[4]

Rok za odločitev

Po dosedanji ureditvi je veljalo, da mora ministrstvo izdati odločbo najpozneje v dveh mesecih od priglasitve. Ta rok se po novi ureditvi nerazumno podaljšuje.

Če se ministrstvo odloči uvesti postopek pregleda, tj. začeti drugo fazo, ima strokovna skupina za izdelavo svojega mnenja na razpolago 2 leti (!) od sklenitve pravnega posla (oziroma vpisa nove družbe v sodni register). Ministrstvo ima nato še dva nadaljnja meseca časa, da na podlagi mnenja izda odločbo.

Še večja težava pa utegne biti dejstvo, da zakon ne določa posebnega roka, v katerem mora komisija za priglasitve opraviti predhodno oceno in v katerem nato ministrstvo odloči, ali bo sploh predlagalo uvedbo postopka pregleda ali ne.

Velika večina tujih vlagateljev pričakuje, da bo njihova naložba odobrena v prvi fazi, in njihova pričakovanja je potrdila tudi dosedanja praksa ministrstva. Razumno je pričakovati, da bodo primeri, ko bi tuja naložba res lahko vplivala na varnost ali javni red, zelo redki. Zato je zelo pomembno, da ministrstvo predhodno oceno opravi hitro. Nova pravila vlagateljem ne dajejo nobenega zagotovila, da bo ta presoja opravljena prej kot v dveh letih. Iz obrazložitve amandmajev, ki so bili vloženi v zakonodajnem postopku, sicer izhaja, da naj bi bil namen zakonodajalca, da ministrstvo upošteva splošni 2-mesečni rok, ki izhaja iz Zakona o splošnem upravnem postopku. Vendar Zakon o spodbujanju investicij izrecno ne predvideva njegove uporabe in je lahko dvomljivo, ali 2-letni rok, ki ga izrecno omenja mehanizem, prevlada nad splošnim pravilom. Posledično bo zelo pomembno, da komisija za priglasitve svoje delo v praksi dejansko opravi v 2 mesecih.

Izredne možnosti pregleda

Zakon ministrstvu omogoča, da pregled v izjemnih primerih začne tudi na lastno pobudo in ga izvede v daljših rokih.

Če v dveh letih od sklenitve pravnega posla oziroma vpisa družbe v sodni register ministrstvo pridobi nove informacije, ki bi lahko vplivale na presojo (npr. da se vlagatelj ukvarja z nezakonitimi dejavnostmi), lahko sámo uvede postopek pregleda. V takšnem primeru mora strokovna skupina izdati svoje mnenje v dveh letih od uvedbe postopka. Ta možnost je ministrstvu na voljo tudi, če je predhodno že izdalo odobritev. Že izdana odločba se razveljavi in ministrstvo izda novo odločbo.

Kriteriji presoje

Ministrstvo pri ugotavljanju, ali lahko naložba vpliva na varnost ali javni red, ni omejeno na nobene vnaprej določene kriterije. Zakon zgolj primeroma našteva šest kriterijev. Trije od teh so enaki kot doslej:

• vlagatelj je pod nazorom tuje vlade;
• vlagatelj je že bil vključen v dejavnosti, ki so vplivale na javni red in varnost v državi članici EU;
• obstaja resno tveganje, da se tuji vlagatelj ukvarja z nezakonitimi ali kriminalnimi dejavnostmi.

Nova ureditev je dodala še tri:

• tuji vlagatelj bi s priglašenim pravnim poslom presegel prevzemni prag (1/3 glasovalnih pravic) oziroma je po končanem postopku uspešne prevzemne ponudbe pridobil 10 % delež glasovalnih pravic oziroma najmanj 75 % delež vseh delnic ciljne družbe z glasovalno pravico;
• tuji vlagatelj ima preko ciljne slovenske družbe v Sloveniji na področju kritičnih dejavnosti najmanj 20 % tržni delež;
• tuji vlagatelj je v ciljni slovenski družbi dosegel 25 ali 50 % udeležbo.

Kazenske sankcije

Predvidene globe za kršitve so po novi ureditvi ostale enake, širi se zgolj obseg ravnanj, ki predstavljajo prekršek. Dosedanja ureditev je globo predvidevala zgolj za kršitev dolžnosti priglasitve, medtem ko nova ureditev enako globo predvideva tudi za pomanjkljivo priglasitev, neupoštevanje pogojev za izvedbo naložbe, ki jih določi ministrstvo, oziroma kršitev obveznosti poročanja.

Globa za srednje in velike gospodarske družbe je lahko izrečena v razponu od 200.000 do 500.000 EUR, za ostale družbe pa od 100.000 do 250.000 EUR. Samostojni podjetnik se kaznuje z globo od 50.000 do 150.000 EUR, fizična oseba pa od 1.000 do 5.000 EUR. Odgovorna oseba pravne osebe oziroma podjetnika se lahko kaznuje z globo od 2.000 do 10.000 EUR.

 

[1] UREDBA (EU) 2019/452 EVROPSKEGA PARLAMENTA IN SVETA | z dne 19. marca 2019 | o vzpostavitvi okvira za pregled neposrednih tujih naložb v Uniji.

[2] Pri tem nova ureditev še vedno ne pojasnjuje, ali je rok vezan na dejansko pravno pridobitev udeležbe ali na vsakršno sklenitev pogodbe v tej zvezi. Stranke namreč pogosto najprej sklenejo zavezovalni posel, v katerem se strinjajo, da bodo v prihodnosti prenesle delnice ali poslovne deleže, šele kasneje pa dejansko izvedejo prenos. Na podlagi besedila zakona gre sklepati, da rok teče od razpolaganja s kapitalom oziroma pravicami, torej od dejanskega prenosa, četudi je glede na preteklo prakso ministrstva sklepati, da si ministrstvo rok razlaga drugače.

[3] Zakon primeroma našteva nekatere omejitve, npr. prepoved prodaje avtorskih pravic ali sredstev, prepoved sodelovanja z določeno osebo, zaveza, da se deli ciljne družbe ohranijo v Sloveniji, prepoved določenih ravnanj, obveznost zagotavljanja blaga itd.

[4] Ker nova ureditev (enako kot predhodna) ne prepoveduje izvedbe posla preden ministrstvo dokončno odloči, je prepoved lahko izrečena prepozno, ko je naložba že izpeljana. Posledično zakon izrecno pojasnjuje, da lahko ministrstvo v odločbi odredi ukrepe, ki naj preprečijo nedopustne vplive naložbe, zlasti odsvojitev pridobljenih deležev.