Novi Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence

Avtorica: Ema Patricija Končan

Državni zbor je na seji 29. 9. 2022 sprejel novi Zakon o preprečevanju omejevanja konkurence (ZPOmK-2), s katerim bo v slovenski pravni red prenešena Direktiva (EU) 2019/1 o krepitvi vloge organov držav članic, pristojnih za konkurenco, da bodo učinkoviteje uveljavljali pravila konkurence, in o zagotavljanju pravilnega delovanja notranja trga (Direktiva 2019/1). Direktiva 2019/1, ki je bila sprejeta z namenom poenotenja pravil za delovanje organov, pristojnih za varstvo konkurence držav članic, zagotovitve ustreznih jamstev za neodvisno delovanje ter virov kot tudi pooblastil za izvajanje pravil in naložitev denarnih sankcij, nekatere institute ureja drugače kot do sedaj veljavni ZPOmK-1, zato je bila uskladitev slovenske zakonodaje nujna.

ZPOmK-2 bo začel veljati 26. 10. 2022, uporabljati pa se bo začel tri mesece po uveljavitvi.

Poglavitne spremembe glede na veljavni ZPOmK-1 se nanašajo na uvedbo enotnega upravnega postopka in administrativnega sankcioniranja podjetij, preiskavo, uporabo informacij iz izjav zaradi prizanesljivosti, ki so pridobljene z vpogledom v spis ter na vročanje in izvršitev aktov v tujini in aktov organov, pristojnih za varstvo konkurence druge države članice, pri nas. Pomembnejše spremembe so na kratko predstavljene v nadaljevanju:

1. Ukinitev prekrškovnega postopka in uvedba administrativnega sankcioniranja

Z vidika prakse je najpomembnejša sprememba brez dvoma uvedba enotnega upravnega postopka za ugotavljanje kršitev pravil konkurenčnega prava in administrativno sankcioniranje podjetij.

Veljavni ZPOmK-1 nalaga Agenciji, da obstoj kršitve pravil konkurenčnega prava ugotavlja v upravnem postopku, globe pa izreka v prekrškovnem postopku. Dvojnost postopkov je v slovenskem pravnem prostoru polemizirana že dlje časa, predstavlja pa tudi dodatno breme za Agencijo, ki mora voditi dva ločena postopka. Zakonodajalec je tako ocenil, da je postopek sankcioniranja podjetij zaradi kršitev pravil konkurenčnega prava smiselno poenostaviti in oblikovati enoten postopek z namenom zagotovitve učinkovitejšega izvajanja nalog in pristojnosti Agencije ter zmanjšanja administrativnih bremen za podjetja. V enotnem postopku bo Agencija ugotavljala obstoj kršitev konkurenčnega prava ter v primeru ugotovitve obstoja kršitev konkurenčnega prava podjetju v istem postopku naložila tudi sankcijo.

Poleg uvedbe zgoraj omenjenega enotnega upravnega postopka ZPOmK-2 v slovenski pravni red vpeljuje nov institut administrativnega sankcioniranja. Možnost uvedbe administrativnega sankcioniranja je bila predvidena že z novelo Zakona o prekrških (ZP-1J) leta 2016, vendar pa administrativni sankcij ni podrobneje opredelila oziroma uredila, saj je določila le, da se določbe Zakona o prekrških ne uporabljajo za administrativno sankcioniranje pravnih oseb v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo konkurence, zavarovalni nadzor, trg vrednostnih papirjev in preprečevanje pranja denarja, ter predpisi, ki jih izvaja Banka Slovenije. Ker gre pri administrativnem sankcioniranju za povsem nov koncept v slovenskem pravnem redu, ki do sedaj ni bil sistemsko urejen, je moral ZPOmK-2 vpeljati celoten zakonodajni okvir administrativnega sankcioniranja in urediti vsa temeljna materialna in postopkovna vprašanja ter v celoti zadostiti ustavnopravnim jamstvom kaznovalnega postopka.[1]

Določbe o administrativnem sankcioniranju podjetij se sicer uporabljajo za kršitve, ki so storjene po začetku uporabe zakona. Že začeti upravni in prekrškovni postopki, ki do začetka uporabe tega zakona še niso bili pravnomočno končani, pa se bodo po izrecni določbi zakona končali v skladu z dosedanjimi predpisi. Zakon pa izrecno ne določa, kako se vodijo postopki za kršitve, ki so bile storjene pred začetkom uporabe novega zakona, v primeru, da se postopek v zvezi z njimi še ni začel do začetka uporabe novega zakona.

Ne glede na zgornji odstavek se določbe o administrativnem sankcioniranju podjetij iz ZPOmK-2 lahko uporabljajo za kršitve, ki so bile storjene pred začetkom uporabe tega zakona, če je obravnava za storilca milejša kot obravnava v skladu s starim zakonom.

2. Postopek poenostavljene priglasitve koncentracije

Novi ZPOmK-2 uvaja institut poenostavljenega postopka priglasitve koncentracije. Institut omogoča Agenciji, da po vzoru Evropske komisije opravi presojo priglašene koncentracije po poenostavljenem postopku, če priglašena koncentracija ne ustvarja pomislekov glede konkurence oziroma če gre za koncentracijo, ki se običajno odobri brez kakršnih koli resnih dvomov in niso bile prisotne nobene posebne okoliščine. Uvedba poenostavljenega postopka predstavlja uresničitev načela ekonomičnosti postopka in odpravlja administrativna in stroškovna bremena za stranke postopka in Agencijo.

Agencija lahko koncentracijo presoja v poenostavljenem postopku, če je izpolnjen eden naslednjih pogojev:

• nobeno od v koncentraciji udeleženih podjetij skupaj z drugimi podjetji v skupini ne opravlja gospodarske dejavnosti na istem upoštevnem proizvodnem ali storitvenem in geografskem trgu (horizontalno prekrivanje dejavnosti) ali na upoštevnem proizvodnem ali storitvenem trgu, ki je v vertikalnem razmerju ali je tesno povezan sosednji trg s proizvodnim ali storitvenim upoštevnim trgom, na katerem posluje kateri koli drug udeleženec koncentracije;
• skupni tržni delež vseh v koncentraciji udeleženih podjetij skupaj z drugimi podjetji v skupini, ki opravljajo dejavnost na istem upoštevnem proizvodnem ali storitvenem trgu (horizontalna razmerja), ne presega 15 odstotkov v okviru vseh verjetnih opredelitev trgov;
• posamični ali skupni tržni delež v koncentraciji udeleženih podjetij skupaj z drugimi podjetji v skupini, ki opravljajo dejavnost na proizvodnem ali storitvenem trgu, ki je v vertikalnem razmerju, na katerem posluje katero koli drugo v koncentraciji udeleženo podjetje (vertikalna razmerja), ne presega 25 odstotkov na nobenem od vertikalno povezanih trgov v okviru vseh verjetnih opredelitev trgov;
• v koncentraciji udeleženo podjetje skupaj z drugimi podjetji v skupini pridobi izključno kontrolo nad podjetjem, nad katerim že ima skupno kontrolo.

Če so podane nekatere posebne okoliščine (npr. upoštevne trge ali tržne deleže je težko opredeliti, vsaj dve v koncentraciji udeleženi podjetji sta skupaj z drugimi podjetji v skupini prisotni na tesno povezanih sosednjih trgih), Agencija presoje koncentracije ne bo obravnavala po poenostavljenem postopku.

3. Uporaba podatkov iz izjav zaradi prizanesljivosti

ZPOmK-2 natančneje ureja tudi uporabo podatkov iz izjav zaradi prizanesljivosti. Vpogled v izjavo zaradi prizanesljivosti novi zakon dopušča le strankam postopka za uveljavljanje njihove pravice do obrambe. V postopku pred sodiščem, ki preizkuša odločbo Agencije, pa lahko stranka podatke iz izjave zaradi prizanesljivosti ali vloge za poravnavo uporabi samo pod posebnimi pogoji in le, kadar je to potrebno za uveljavljanje njene pravice do obrambe v postopku. Uporaba je dopustna samo za namene presoje porazdelitve administrativne sankcije, za plačilo katere so udeleženci kartela solidarno odgovorni, ali za presojo odločbe, s katero je Agencija ugotovila kršitev tega zakona ali 101. ali 102. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije.

4. Nove preiskovalne pristojnosti Agencije

Novi zakon dopolnjuje tudi preiskovalne pristojnosti Agencije. Veljavni ZPOmK-1 omogoča Agenciji zbiranje podatkov na podlagi zahteve za posredovanje podatkov in opravljanje preiskave. V novem zakonu se razširja pristojnost Agencije glede zbiranja informacij pred izdajo sklepa o uvedbi preiskave. Po novem lahko Agencija informacije zbira na podlagi zahteve za posredovanje informacij, posebnega sklepa za posredovanje informacij ali pa predstavnike podjetij ali druge fizične osebe, ki bi lahko razpolagali z informacijami, relevantnimi za predmet ali namen nadzora, celo povabi, da podajo ustna pojasnila o dejstvih in dokumentih, ki se nanašajo na predmet nadzora.

V zvezi z obstoječimi preiskovalnimi pristojnostmi so poenoteni pogoji za izdajo odredbe za preiskavo prostorov in dokumentacije, vključno s preiskavo elektronskih naprav, uvaja pa se tudi možnost vložitve pritožbe s strani Agencije, če se sodnik ne strinja z njenim  predlogom za uvedbo preiskave.

5. Mednarodno sodelovanje organov za varstvo konkurence

ZPOmK-2 v slovensko zakonodajo prenaša poglavitne rešitve Direktive 2019/1, ki se nanašajo na mednarodno sodelovanje glede vročanja in izvršitve dokumentov organov, pristojnih za varstvo konkurence. Vročanje predhodnih ugotovitev o domnevni kršitvi ter drugih procesnih aktov podjetju, ki ima sedež ali premoženje v drugi državi članici, se opravlja prek tujega organa za varstvo konkurence ali drugega pristojnega javnega organa, ki je pristojen za izvrševanje aktov na podlagi nacionalnih predpisov v drugi državi članici. Podobno se opravlja tudi izvršitev pravnomočne odločbe, s katero je izrečena administrativna sankcija ali periodična administrativna sankcija podjetju, ki v Republiki Sloveniji nima zadostnih sredstev za plačilo izrečene administrativne sankcije. V ta namen lahko Agencija zaprosi za pomoč organ, pristojen za varstvo konkurence druge države članice ali drug javni organ, ki je pristojen za izvrševanje aktov na podlagi nacionalnih predpisov v drugi državi članici.

Zakon v tem delu ureja tudi vsebino zaprosil, pri čemer se za vročitev ali izvršitev ne zahteva nobenih listin o priznanju, dopolnitvi ali nadomestitvi.

[1] Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-40/12-31 z dne 11. 4. 2013 že zavzelo stališče, da je pooblastila Agenciji v nadzorstvenem postopku treba presojati kot pooblastila, ki so državnemu organu dana za izvedbo kaznovalnega postopka. Skladno s tem bi bilo treba tudi postopek administrativnega sankcioniranja verjetno šteti kot kaznovalno pravni postopek.